‘총인건비’라는 제도와 “*.*%이내”라는 임금인상률을 통해 ‘재정경제부’가 임금을 결정한다. 결정된 “*.*%”을 1원이라도 어기면 경영평가 계량지표인 “총인건비 인상률” 지표 3점을 0점 처리하고 차년도 임금인상률에서 차감하는 강력한 통제 수단을 사용하고 있다.

먼저 총인건비가 무엇인지 보자. ‘예산운용지침’에 “총인건비는 모든 인건비 항목과 사실상 급여로 볼수 있는 복리후생비 등을 포함한다.”로 되어 있다. 지침은 임금과 유사한 성격의 모든 보수를 총인건비에 포함시키는 포괄주의 원칙에 기반하고 있다. 자녀수당, 건강검진비, 출산축하수당, 중식보조비, 교통보조비등은 사실상 급여로 보아 총인건비에 포함시키고 있다. 퇴직급여충당금, 경평성과급, 육아휴직 대체 인력 인건비, 통상임금 소송결과에 따를 추가급여 등은 제외 항목이다. 인상률은 공무원 임금인상률을 그대로 공공기관에 적용한다. 공무원은 그나마 보수위원회에서 논의는 한다.

직관적으로 나타난 문제점 몇 가지만 살펴보자.

총인건비 인상 한도 설정 기준의 적정성을 보자. 대체적으로 임금인상률은 물가상승률, 경제성장률에 기업의 경우 영업이익을 고려한다. 공공기관이니 영업이익을 제외하면 물가상승률과 경제성장률을 고려해야 하는데 연관성이 전혀 없다. 오히려 선거를 앞둔 해에는 인상률이 높다. 민간과의 비교를 고려한 측면도 없다.

총인건비 구성항목의 복잡성을 문제를 보자. 포괄주의 원칙에 기반하고 있지만, 포함되는 항목과 제외 항목이 너무 많고 복잡하다. 공공기관평가센터에서 총인건비 인상률 템플릿 교육을 별도로 진행한다. 제외항목은 2008년 2개에서 2026년 20개로 늘어났다. 복잡하니 인상률의 넘기지 않으려고 기관에서는 보수적으로 접근해 여유를 많이 두려 한다. 2008년~2023년 분석해보니 총인건비 한도 위반기관과 임금삭감기관을 제외하고 총인건비 인상 한도 집행률은 77.44%로 구성원의 입장에서는 22.56%를 손해본 셈이다.

총인건비 구성항목의 적정성 문제를 보자. 총인건비에 모든 인건비 항목과 사실상 급여로 볼수 있는 복리후생비 등을 포함한다. 자녀수당, 건강검진비, 출산축하수당, 중식보조비, 교통보조비등은 사실상 급여로 보아 총인건비에 포함시키고 있다. 정부에서 자녀수당을 인상해도 인상의 효과가 없다. 자녀수당을 인상하면 그만큼 총인건비 인상률이 줄어든다. 물가 상승으로 건강검진비, 중식보조비, 교통보조비등을 올리면 인상률 줄어든다. 조사모사로 강력한 임금 억제 정책으로 작용한다.

총인건비 인상률 적용 방식의 문제를 보자. 공무원은 *.*%를 올리면 공무원 봉급표에 그대로 적용되지만, 공공기관은 *.*%로 이내로 되어 있어 그대로 반영할수 없다. 1원이라도 넘기면 경영 평가 지표 3점이 0점이 된다. 공공기관으로는 리스크를 회피하는 방법으로 여유를 두고 적용한다. 물론 2026년부터는 차이분을 반영할수 있도록 지침을 변경했지만, 예산 편성에 반영되지 않아 제대로 적용될지는 미지수다.

총인건비 인상에서 호봉승급분 반영 문제를 보자. 공무원은 인상률 만큼 바로 호봉상승분(평균 2.364%)이 공무원 봉급표에 반영된다. 하위직은 추가적으로 인상률를 높여주고 있다. 공공기관은 2009년~12년도 한시적으로 반영해 주다가 폐지되었다.

총인건비 제도는 공공기관의 특성을 반영하지 못하고 있으며 임금 억제의 강력한 통제 수단으로 작용하고 있다. 이제 시대의 변화와 공공기관운영법의 취지에 맞게 개선되어야 한다.

먼저 획일적 총액통제에서 증거기반 관리로 전환되어야 한다. 공무원 임금인상률의 단순 준용을 넘어 물가, 민간임금, 노동생산성, 기관의 지불능력, 인력수급과 이직률 등을 종합적으로 반영할 필요가 있다. 영국처럼 정부는 재정한도를 제시하고, 독립기구가 객관적 자료에 근거해 적정 인상률을 권고하는 방식 검토되어야 한다.

공공기관 보수위원회를 만들어 독립성과 전문성 강화해야 한다. 재정경재부가 자료 제출자이자 최종 결정자가 되는 구조를 개선하고, 노사와 전문가가 참여하는 독립적인 보수심사기구의 설치가 필요하다. 전 기관 일률 적용하는 것에서 기관·직종별 차등관리로 전환되어야 한다.

정원과 임금을 동시에 통제하는 방식 완화하여야 한다. 한국은 임금뿐 아니라 정원까지 총인건비로 통제해 통제 범위가 너무 넓다. 총인건비 한도와 정원관리를 분리하고, 한도 내에서 기관이 인력구성과 보수체계를 조정할 수 있도록 자율성을 확대해야 한다. 단년도 상한관리에서 다년도 정산체계로 전환하고, 전년도 미집행액이 소멸되는 구조를 개선하고, 예상 임금상승률과 실제 경제·임금지표 간 차이를 다음 연도나 협약기간에 정산하는 제도 도입 필요하다.

총인건비 초과에 대한 획일적 제재가 개선되어야 한다. 한도 초과를 경영평가와 바로 연결하기보다 불가피한 인력충원, 법정수당, 정책사업 확대 등 초과 원인을 구분해 판단해야 한다. 사전 승인, 예외 인정, 사후 정산 등 단계적인 관리체계가 필요하다.

2026년 8월 26일 공운법(김병기 의원 대표발의) 개정으로 거버넌스의 진일보한 측면이 있지만, 현재 국회에 제출된 공운법 개정안(정태호 의원 대표발의)이 조속히 처리되어야 한다. 김병기 법안 후속 시행령과 공운위 운영규정 개정도 조속히 처리되어야 한다. 거버넌스 구조의 민주적 개혁 완결되어야, 총인건비 제도의 개선, 경영평가 제도 개선 등 공공기관의 민주적 개혁이 한발 더 나아갈 수 있다.